Schweiz kappt Personenfreizügigkeit – eine Analyse

Das Schweizer Votum zur Einwanderungsbegrenzung: Erste Konsequenzen für die bilateralen Be-ziehungen mit der EU und Lehren für die EU-Mitgliedsstaaten.

Quelle: Bilaterale Nein / http://bilaterale.ch/
Quelle: Bilaterale Nein / http://bilaterale.ch/

Am 9. Februar 2014, stimmten 50,3 % der Schweizer der Verfassungsinitiative der populistischen Schweizerischen Volkspartei (SVP) zu, die eine Begrenzung der Zuwanderung forderte. Der Initiativtext sieht eine Beschränkung der jährlichen Einwanderung vor. Der Bundesrat hat nun drei Jahre Zeit, die Initiative in ein Gesetz umzuwandeln. Die bisher stets erfolgreiche Koalition aus Wirtschaftsverbän-den, Gewerkschaften, Bundesrat und den etablierten Parteien hat damit die Debatte über die Perso-nenfreizügigkeit verloren. Als Folge droht das komplexe Vertragsgeflecht zwischen der EU und der Schweiz auseinanderzubrechen und damit das politische Gerüst, das in den letzten 20 Jahren die schweizerische Europapolitik getragen hat.

Das Votum ist weder mit Fremdenfeindlichkeit noch mit Abschottungsdenken zu erklären. Vielmehr wurden die Auswirkung des Bevölkerungswachstums in den vergangenen Jahrzehnten und des daraus entstehenden Drucks auf Löhne und Mieten, Verstädterung und Konkurrenzkampf auf dem Arbeits-markt unterschätzt. Die „Lust“ einer Mehrheit der Schweizer, ein Protestzeichen zu setzen, war grösser als die Angst vor Problemen mit der EU und möglichen volkswirtschaftlichen Schäden.

Außerhalb der Schweiz sehen sich die Anführer populistischer Parteien in den EU-Mitgliedsstaaten im Aufwind und gratulieren den Schweizern zu ihrer „Courage“. Auch sie wollen nun Volksabstimmungen in ihren Ländern organisieren und „das Monster in Brüssel“ angreifen.

JA Plakat
Quelle: Ja zur Initiative gegen Masseneinwanderung / http://www.masseneinwanderung.ch/content/abstimmungsmaterial/

Konsequenzen der Abstimmung gegen Masseneinwanderung und liberale Bewertung
Seit dem 9. Februar 2014 stehen die Zeichen zwischen Bern und Brüssel auf Sturm. Der Volks-entscheid habe «ernsthafte Konsequenzen» für die Beziehungen zwischen der Schweiz und den 28 EU-Mitgliedsstaaten, meinte Kommissionspräsident José Manuel Barroso. Er sprach von der Möglichkeit, dass Schweizer Bürger das Recht verlieren könnten, in der EU zu leben und zu arbeiten. Demgegenüber sprach sich Guy Ver-hofstadt, Vorsitzender der ALDE-Fraktion im Europäischen Par-lament, für eine pragmatische, rasche Lösung aus „bevor die Situation außer Kontrolle gerät“. Auch Hans van Baalen, MdEP und Präsident von Liberal International, appelliert an seine Kollegen im Europäischen Parlament: „wir sollten die Dinge abkühlen lassen!“ Eine pragmatische Lösung könne nur in ei-nem ruhigen Klima gefunden werden. Keine der beiden Seiten hätten Interesse an einer Eskalation.

Einen ersten Vorgeschmack auf das Ausmaß der Probleme, die Diplomaten auf beiden Seiten zu be-wältigen haben, geben die aktuellen Verhandlungen zwischen der Schweiz und der EU. So will die Regierung in Bern das Zusatzprotokoll, mit dem das Freizügigkeitsabkommen (FZA) auf Kroatien als neues EU-Mitglied ausgedehnt würde, nicht unterschreiben, bis der Bundesrat voraussichtlich im Juni über die konkrete Auslegung des Schweizer Initiativtextes entschiede

n hat. Zwar erlaubt das Protokoll der Schweiz für maximal ein Jahr die Zuwanderung von Kroaten zu beschränken, doch danach be-stünde volle Freizügigkeit. Dies wäre aber mit dem neuen Verfassungstext nicht vereinbar. Die EU ver-knüpft die Personenfreizügigkeit für Kroaten durch die Schweiz mit dem Zugang für Schweizer an EU- Forschungs- und Bildungsprogrammen der Finanzperiode 2014 bis 2020 («Horizon 2020» und «Erasmus+»). Außerdem hat die EU die Verhandlungen mit der Schweiz über ein geplantes Energieab-kommen vorerst auf Eis gelegt, weil die Europäische Kommission abwartet wie das Ergebnis des Volks-entscheids ausgelegt wird. Damit hängen jetzt mehrere Dossiers in der Luft. Neben Energieunterneh-men sind Forscher und Studenten damit bereits die ersten Opfer des jüngsten Volksentscheids, denn die Europäische Kommission hat die Teilnahme von Schweizer Studenten am Erasmus+ Programm für das Jahr 2014-2015 eingestellt.
Für die EU sind die vier Grundfreiheiten – freier Warenverkehr, Personenfreizügigkeit, Dienstleis-tungsfreiheit und freier Kapital- und Zahlungsverkehr – nicht voneinander zu trennen. Über das Grundprinzip der Zusammengehörigkeit der vier Grundfreiheiten hinaus, stehen die sieben Grundver-träge zwischen der Schweiz und der EU („Bilaterale I“, 1999) auf der Kippe, denn die „Guillotine-Klausel“ besagt: Wird einer der Verträge – also hier das Freizügigkeitsabkommen – gekündigt, werden auch die anderen sechs Abkommen ungültig.

Kreative Lösungen werden notwendig sein, um die drohende Isolation der Schweiz zu verhindern. Ein möglicher Ausweg könnte ein institutionelles Rahmenabkommen sein, über das bereits seit einiger Zeit verhandelt wird. Diese generellen Ver-einbarungen müssten soweit möglich mit der Personenfreizü-gigkeit kompatibel sein. Die Verhandlungen könnten aber auch andere offene Dossiers aufgreifen, an denen die EU ein besonderes Interesse hat: So zählt der Gotthard-Tunnel zu den bedeutendsten Verkehrsadern Europas; das Landwirt-schaftsabkommen ermöglicht europäischen Bauern ihre Pro-dukte in der Schweiz zu verkaufen; die EU wünscht einen automatischen Informationsaustausch der Steuerbehörden und die Unternehmenssteuerreform. Auch Grundlegendes wie die Vereinbarung eines Schlichtungsverfahrens und einer Schlichtungsstelle zur Klärung strittiger Rechtsfragen und eine Regelung, wie EU-Recht in Schweizer Gesetze umgesetzt wird, könnte ein solches Abkommen enthalten. Für FDP-Ständerat Felix Gutzwiller wäre eine abschließende Volksabstimmung über ein solches Gesamtpaket «wünschenswert». Allerdings sei der Weg zu einem Referendum noch weit.
Die EU-Kommission und der Auswärtige Dienst drängen auf ein Verhandlungsmandat für ein solches institutionelles Abkommen, denn die Ereignisse vom 9. Februar hätten bestätigt wie wichtig es sei, das bilaterale Verhältnis auf eine neue Grundlage zu stellen. Ob die Mitgliedstaaten dem Rat folgen wer-den, bleibt unklar. Es ist aber kaum mit einem raschen Start der Verhandlungen zu rechnen. Zum ei-nen will die EU vor jedem weiteren Schritt wissen, wie der Bundesrat die SVP-Initiative umzusetzen gedenkt. Zum anderen werden die Europäischen Institutionen – Parlament und Kommission – nach den Europawahlen im Mai erst Ende des Jahres wieder voll aufgestellt sein. Und solange die «instituti-onellen Fragen» nicht gelöst sind, bleiben alle Marktzugangs-, Forschungs- und Bildungsdossiers auf Eis.
Der Leiter des Schweizer Wirtschaftsdepartments FDP-Bundesrat Johann Schneider-Amman sieht die klare Verpflichtung, den Willen der Schweizer zu erfüllen. Der Ball läge jetzt im Feld der Schweiz, die nach wie vor ein hohes Interesse an den Abkommen mit der EU habe. Dies leuchtet ein, denn die Schweiz ist im Vergleich zur EU ein Leichtgewicht. Die EU spielt wirtschaftlich und demografisch in einer anderen Liga und ist wesentlich weniger abhängig von der Schweiz als umgekehrt. So leben im Vergleich zu den 500 Millionen EU-Bürgern nur 8 Millionen Menschen in der Schweiz. Das Bruttoin-landprodukt der Schweiz beträgt ca. 500 Milliarden Euro, das der EU knapp 13.000 Milliarden. Die EU exportiert nur rund 7% ihrer Produkte in die Schweiz, während 60% der Schweizer Exporte in die EU gehen.

Schweizer Abstimmung – Lehre für andere EU-Mitgliedsstaaten?

In den vergangenen zehn Jahren betrug die Nettoeinwanderung in der Schweiz knapp 700.000 Ein-wohner. Der Ausländeranteil lag im Jahr 2010 bei 22 %. Auch wenn die Schweiz insgesamt kein ar-mes Land ist, machte die Mehrheit ihrer Bürger mit dem Votum deutlich, dass sie in der Einwanderung als „Nebenwirkung des Wirtschaftswachstums“ eine Bedrohung für ihre Lebensqualität sieht. In der Tat hat eine breite Mittelschicht in der Schweiz nicht besonders vom Wirtschaftswachstum der ver-gangenen 20 Jahre profitiert. Die Einkommensverteilung hat sich in der Schweiz nur leicht verbessert, während Lebenshaltungskosten, besonders in den Agglomerationen der Großstädte gestiegen sind. Der Gini-Koeffizient, der die Ungleichheit der Verteilung von Vermögen oder Einkommen misst, der Schweiz lag im Jahr 2012 bei 28,7%, über dem Koeffizient anderer Länder wie der Tschechischen Re-publik, der Niederlande oder Österreichs.

Stadt Land Gefälle
Quelle: Schweizerische Bundeskanzlei

Die Zustimmung zur SVP-Initiative war in ländlichen Gebieten, die von der Zuwande-rung wenig spüren, besonders hoch, teils deutlicher als in Grenzregionen oder verdichteten Räumen, in denen sich direkte oder indirekte Folgen von Zuwanderung feststellen lassen. Wohl auch deshalb betont der FDP-Europaabgeordnete Alexander Graf Lambsdorff: „ausge-rechnet dort wo ver-meintlich hoher ‚Dich-testress’ herrscht, haben die Menschen überwiegend gegen die Initiative gestimmt“. Er warnt deshalb vor „dem was pas-siert, wenn man den Rechtspopulisten auf den Leim geht.“ Die Übernahme populistischer Rhetorik von anderen Parteien berge die Gefahr, vermeintliche Probleme als schlimmer darzustellen, als sie tatsäch-lich seien. „Ein klares Bekenntnis zu Europa“ sei hingegen notwendig, so Graf Lambsdorff.
Das Plädoyer für Europa und für den Schweizer Wirtschaftsstandort der großen Oppositionskoalition, bestehend aus Gewerkschaften, Unternehmen, Bundesrat und allen anderen Parteien, hat keine Früch-te getragen. Die Warnung vor der Gefährdung der Bilateralen Abkommen mit der EU und der Gefahr für Wohlstand und Arbeitsplätze in der Schweiz konnte nicht gegen die Angst vor der „unkontrollier-ten“ Einwanderung und der Furcht vor Kontrollverlust ankommen. Ähnlich wie in anderen europäi-schen Ländern warnten die Befürworter der Initiative vor den negativen Folgen der Einwanderung. Straßen und Züge seien überfüllt; Mieten und Bodenpreise explodierten; Löhne gerieten unter Druck; Zuwanderer belasteten das Sozialsystem; Asylmissbrauch und Ausländerkriminalität stiegen an, usw. .

Ein ähnliches Panorama zeichnet sich auch in EU-Mitgliedsstaaten ab, in denen sich populistische Parteien als starke politische Kräfte etablieren konnten, z. B. in Großbritannien und Frankreich. Die Nettoeinwanderung ist in diesen Ländern in den letzten zehn Jahren um das doppelte bis hin zum dreifachen gestiegen – insbesondere in Großbritannien, wo die Nettoeinwanderung im Jahr 2000 noch 86.804 Personen betrug und in 2011 schon bei 350.703 lag. Das ist ein „gefundenes Fressen“ für Po-pulisten. In diesen Ländern gewinnt populistische Rhetorik gegen die Personenfreizügigkeit, insbeson-dere deren Ausweitung auf Bulgarien und Rumänien, an Unterstützern.
Ein etwas anderes Bild zeigt sich in Deutschland, zumindest einer Allensbach-Studie zufolge. Die Ent-wicklung der öffentlichen Meinung in Bezug auf Einwanderung ist von einer Kombination aus wach-sender Aufmerksamkeit und zunehmender Gelassenheit geprägt. Obwohl Deutschland in den letzten vier Jahren eine stetig rasch ansteigende Nettoeinwanderung verzeichnet und die Debatte um die Ausweitung der Personenfreizügigkeit auf neuere EU-Mitgliedsstaaten zugenommen hat, führte dies eher zu mehr Gelassenheit als zu stärkeren Feindseligkeiten. Dennoch erzeugt Zuwanderung in einem beträchtlichen Anteil der Bevölkerung Besorgnis und Abwehrhaltungen. In Deutschland sind diese, laut der Allensbach-Studie, besonders in der AfD stark vertreten.
Die populistische SVP verband die Warnung vor der unkontrollierten Masseneinwanderung auch mit dem Hinweis, die Schweiz habe zurzeit keine wirkungsvollen Instrumente zur Steuerung und Begren-zung der Einwanderung. Dafür seien in erster Linie die Freizügigkeit in der EU und verschleppte Prob-leme im Asylwesen verantwortlich. Eine Mehrheit der Bevölkerung hat das Gefühl ihr Schicksal werde von supranationalen „undemokratischen“ Institutionen wie die EU, die OECD und die UN bestimmt. Analog greift auch das Argument der populistischen Parteien in der EU wonach „das Monster in Brüs-sel“ ohne Legitimität ihr Leben bestimme. Eine neue Studie des britischen Think Tanks Open Europe bestätigt dies: 73% der Briten und 58% der Deutschen würden es befürworten, wenn entweder natio-nale Parlamente oder eine Gruppe nationaler Parlamente neue EU-Gesetze blockieren könnten. Eine Mehrheit der Befragten in beiden Ländern will, dass der Zugang zu Sozialleistungen von Einwanderern aus anderen EU-Mitgliedsstaaten auf nationaler anstatt auf EU-Ebene entschieden wird – was de fac-to bereits heute innerhalb eines gemeinsam europaweit festgesetzten Rahmens so gilt.

Eurosceptic
Quelle: EU Exposed / Flickr

Das Unbehagen über europäische Institutionen zeigt auch die Debatte um die Legitimität der Troika aus Kommission, EZB und IWF – nicht nur in Griechenland, wo sie zum Reiz-wort geworden ist und geschickt zur Stimmungsmache von Links- und Rechtspopulisten genutzt wird. Die Fraktion der Liberalen im Europäischen Parlament – ALDE – hat richtig erkannt: „die fehlende Rechenschaftspflicht der Troika schürt den Euro-Skeptizismus“. Nils Torvals von der Svenska Folkspartiert, ALDE Sprecher für den Bericht des Parlaments zur Rolle der Troika, rief die EU und die Mitgliedsstaaten deshalb auf „klare, transparente und verpflichtende Verfah-rensregeln für die parlamentarische Kontrolle und demokratische Legitimität der Troika einzuführen“.

Direkte Demokratie in Frage gestellt?

Die Schweiz ist ohne direkte Demokratie kaum vorstellbar. Sie ist Modell für viele, die in dieser Regie-rungsform eines der demokratischsten Systeme überhaupt sehen. Doch zieht sie auch Kritik auf sich, besonders nach Grundsatzabstimmungen wie der vom 9. Februar oder der Minarett-Initiative 2009. Die Schweizerische Volkspartei – SVP – nutzt die direkte Demokratie auf intelligente Weise zu ihren Gunsten und treibt alle anderen Akteure vor sich her. Eines der markantesten Merkmale der Schweizer Politik der letzten Jahre ist der seit 2008 feststellbare Anstieg der Volksinitiativen, die in der Abstim-mung angenommen werden. Über 50% davon wurden von der SVP angestoßen. Die Schweizer Rechtspopulisten verstehen es offenbar, das Instrument der Volksabstimmung für ihren Anti-Ausländer und Anti-EU Kurs zu nutzen.
Auch wenn die Volksabstimmung zum Instrumentarium der Populisten und Polemiker gehört, sollte man das Kind nicht mit dem Bade ausschütten. Auch in repräsentativen Demokratien fehlt es nicht an Populismus und Polemik. Die direkte Demokratie steht allen Parteien und der Zivilgesellschaft offen. Diese sind gefordert, mit eigenen Initiativen und guten Argumenten den Populisten offensiv entge-genzutreten. Zu überarbeiten sind aber die Spielregeln: Dass fast unkontrolliert Millionen Schweizer Franken von Privatpersonen, Parteien und Vereinen, allen voran von SVP-Chef Christoph Blocher, in diese Kampagnen investiert werden, sollte angegangen werden.

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Quelle: hdzimmermann / Flickr

Schlussfolgerung

Obwohl die Abstimmung vom 9. Februar nur von einer knappen Mehrheit von 50,3% der Stimmbeteiligten angenommen wurde, dürfte die Verunsicherung gegenüber der Einwande-rung wohl noch grösser sein. Viele Stimmbür-ger stimmten nur Nein, weil die Initiative von der SVP stammte. Diese Abstimmung ist dem-entsprechend als ein Warnsignal sowohl für die Schweizer Politik wie auch die EU-Mitgliedsstaaten zu interpretieren. Die Ab-stimmung am 9. Februar hat eine ganze Serie von Reaktionen in Europa ausgelöst – Freude, Sorge, Empörung. Ob eine solche Abstimmung in den EU-Mitgliedsstaaten anders ausgegan-gen wäre, ist fraglich. Populistische Parteien in ganz Europa sehen die Annahme der Begren-zung der Freizügigkeit als ein positives Signal und fordern ähnliche Abstimmungen.

Das Gefühl von Überfremdung verbunden mit dem Empfinden von Fremdbestimmung wurde durch die Staatsschuldenkrise noch verschärft. Diese Gefühle können auch nicht allein mit Wohlstandsargumenten und Fakten verändert werden, wie es von vielen etablierten Parteien und den EU-Institutionen versucht wird. Die Schweizer Erfahrung zeigt deutlich: Um Populisten entgegen zu treten, wird das Wachstumsargument nicht ausreichen. Die Reform, Entbürokratisierung und Demokratisierung der EU ist nicht nur richtig, es ist auch eine Notwendigkeit um populistischen Parteien den Boden zu entziehen.
Julie Cantalou, European Affairs Manager