Hintergrundbericht: Das schottische Unabhängigkeitsreferendum – Neue Grenzen in der EU?

Foto: Die schottische Flagge weht noch neben der Union Jack / Quelle: Lawrence OP, flickr
Foto: Die schottische Flagge weht noch neben der Union Jack / Quelle: Lawrence OP, flickr

Am 18. September werden die 5,5 Mio. Einwohner Schottlands über dessen Unabhängigkeit abstimmen. Nach mehr als 300 Jahren könnte das Vereinigte Königreich auseinanderbrechen. Seit der letzten Fernsehdebatte zeigten die Umfragen zum ersten Mal einen Vorsprung für die Unabhängigkeitsverfechter. Welche Auswirkungen hätte ein Ja zur Unabhängigkeit auf internationaler Ebene? Könnte Schottland Mitglied der EU und der NATO bleiben?

Unabhängiges Schottland oder Vereinigtes Königreich? – Streit der Argumente
Der Initiator des schottischen Unabhängigkeitsreferendums ist die Scottish National Party (SNP), doch auch die Grünen und Sozialisten sowie die Partei Solidarity machen für eine Abspaltung vom Vereinigten Königreich Kampagne. Bei den Parlamentswahlen 2011 gewannen die unabhängigkeitsbefürwortenden Parteien 55% der Sitze. Befürworter eines unabhängigen Schottlands aus Politik und Zivilgesellschaft riefen kurz nach der Verkündung des Referendums die Yes Scotland Kampagne ins Leben. Eine Vielzahl an Plattformen und Grassroots-Organisationen wurden gegründet, so zum Beispiel die Academics for Yes, die Women for Yes oder die Polish for Yes.

Auf der anderen Seite argumentieren die traditionellen Parteien – Torries, Labour und Liberal Democrats – für den Verbleib im Vereinigten Königreich, obwohl sich auch Mitglieder dieser Parteien für die Unabhängigkeit aussprechen: die Torries for Yes, Labour for Yes und LibDems for Yes.

Die Argumente zugunsten der Abspaltung lassen sich relativ einfach in einem Zitat des schottischen Regierungschefs, First Minister Alex Salmond, zusammenfassen: „die Leute, die in Schottland leben, sollten die Entscheidungen treffen, die Schottland betreffen.“ Durch einen unabhängigen Staat sollen die Entscheidungsbefugnisse von Westminster nach Edinburgh übertragen und so die demokratische und nationale Selbstbestimmung der schottischen Nation gewährleistet werden.

Die Unabhängigkeitsverfechter versprechen sich von der Abspaltung vor allem in Sachen Energie, Soziales, Bildung und Infrastruktur mehr Vorteile. Bisher seien die schottischen Interessen in den Entscheidungen der britischen Regierung zu kurz gekommen. Dank Investitionen in erneuerbaren Energien könnte Schottland zu einem Nettoexporteur im Bereich Energie werden. Laut unterschiedlicher Studien liegen erhebliche Anteile des europäischen Windenergiepotenzials, Europas Gezeitenenergiepotenzials und des europäischen Wellenenergiepotenzials in Schottland.

Foto: Schotten, Katalanen und Flamen demonstrieren gemeinsam. Quelle: Màrtainn MacDhòmhnaill, flickr
Foto: Schotten, Katalanen und Flamen demonstrieren gemeinsam. Quelle: Màrtainn MacDhòmhnaill, flickr

Doch nicht nur innenpolitische Aspekte beflügeln die Unabhängigkeitskampagne. Auch das Thema der Atomabrüstung stößt in Schottland auf viel Unterstützung. Hätte Schottland die Kontrolle über Verteidigungs- und Außenpolitik, würde es die Entfernung der dort stationierten Atomwaffen angehen. Die damit freigelegten Mittel würde ein unabhängiges Schottland für Bildungs- und Sozialpolitik verwenden. Zudem könnte Schottland als Vollmitglied der Vereinten Nationen, der NATO und der EU seine eigenen Interessen besser vertreten. Die Unabhängigkeitsverfechter beziehen sich dabei auf die vergleichsweise einflussreichen kleineren Mitgliedsstaaten der EU, wie zum Beispiel Finnland.

Auch die Unabhängigkeitsgegner haben eine gemeinsame, parteiübergreifende Plattform gebildet. Die „Better Together“ Kampagne umfasst nebst den drei großen britischen Parteien – Torries, Labour, LibDems – auch die UK Independence Party (UKIP), die British National Party (BNP), die National Front (NF), Britain First, die Britannica Party, die Scottish Unionist Party (SUP), die Respect Party und die Ulster unionist parties. Auch wichtige Medien haben sich auf die Seite des Verbleibs im Vereinigten Königreich geschlagen.

Die enge historische, demografische, sprachliche und wirtschaftliche Verflechtung Schottlands mit dem restlichen Vereinigten Königreich, sprechen laut der „Better Together“ Kampagne für den Verbleib im Königreich. Es ist in der Tat kaum vorstellbar, wie sich das britische Imperium und die industrielle Revolution, ohne schottische Mitwirkung entwickelt hätten.

Die Unionisten plädieren insbesondere aufgrund wirtschaftlicher Vorteile für den Zusammenhalt des Königreichs. Schottland profitiere von wirtschaftlichen Vorteilen, die es als unabhängiges Land verlieren würde, so zum Beispiel im Finanzsektor. Zudem sei Schottlands Wettbewerbsfähigkeit in einer globalisierten Welt als Teil eines G20 Staates sicherer. Auch seien finanzielle Stabilität und Wirtschaftswachstum in einem unabhängigen Staat nicht gesichert. Die möglichen Kosten des Übergangs zu einem unabhängigen Staat und die Unsicherheit über zukünftige Einnahmen und öffentliche Ausgaben schrecken viele Wähler ab. Die Debatte um die weitere Nutzung des Pfund und die Unklarheit über den Verbleib in der EU haben für viel Diskussionsstoff gesorgt.

Konsequenzen einer Unabhängigkeit für die Europäische Union

Foto: Treffen zwischen Alex Salmond und David Cameron. Quelle: Number 10, flickr
Foto: Treffen zwischen Alex Salmond und David Cameron. Quelle: Number 10, flickr

Ein Ja-Votum am 18. September könnte nicht nur Schottland und das Vereinigte Königreich für immer verändern, es würde auch schwierige Fragen für die Europäische Union aufwerfen. Beide Lager in Schottland debattieren über die Möglichkeiten einer EU-Mitgliedschaft Schottlands. Auch in Brüssel und am Europäischen Gerichtshof stellt man sich Fragen über den legalen und politischen Rahmen.

Die Befürworter eines unabhängigen Schottlands haben als Datum für die Unabhängigkeitsverkündung März 2016 ins Auge gefasst. Bis dann wollen sie auch den Verbleib Schottlands in der EU verhandelt haben. Sie versprechen sich durch eine reguläre Vertragsänderung laut Art. 48 EU-Vertrag einen nahtlosen Verbleib in der EU. Für eine „interne Erweiterung“ durch Abspaltung eines Gebiets in einem EU-Mitgliedsstaat gibt es jedoch keinen Präzedenzfall.

Die Unabhängigkeitsgegner warnen vor einem langwierigen und unsicheren regulären Beitrittsprozess. Auch der frühere Kommissionspräsident José Manuel Barroso warnte „es wäre schwierig, wenn nicht unmöglich“ für ein unabhängiges Schottland der EU beizutreten. Laut Barroso würden Mitgliedsstaaten, die selbst mit internen Machtkämpfen und Unabhängigkeitsbewegungen zu kämpfen haben, allen voran Spanien, womöglich gegen den Beitritt Schottlands stimmen.

Barrosos Äußerungen wurden nicht nur vom Ja-Lager stark kritisiert, auch angesehene EU-Rechtsexperten widersprechen seiner Ansicht. So weist Professor Bardo Fassbender u.a. darauf hin, dass es zwar richtig sei, dass Schottland im Falle eines Ausscheidens aus dem britischen Staatsverband nicht „automatisch“ in

Foto: Massenmobilisierung für die Unabhängigkeit Schottlands. Quelle: Phyllis Buchanan, flickr
Foto: Massenmobilisierung für die Unabhängigkeit Schottlands. Quelle: Phyllis Buchanan, flickr

der EU verbleiben würde. Schottland wäre – ungeachtet der früheren, bis ins 18. Jahrhundert bestehenden Staatlichkeit – völkerrechtlich ein neuer Staat ohne vertragliche Bindung an die EU. Falsch sei jedoch die Ansicht Barrosos, Schottland müsse sich um einen Beitritt zur EU „wie jeder andere Staat“ nach den Regeln des EU-Vertrags bemühen. Denn diese Regeln, niedergelegt in Art. 49 des EU-Vertrags, wurden mit Blick auf den Beitritt eines „echten“ Drittstaates, das heißt eines bisher außerhalb der Union stehenden Staates, vereinbart.

Das in Art. 49 festgelegte Verfahren sieht für den Beitritt einen einstimmigen Beschluss des Rates der EU sowie eine Ratifikation des Beitrittsabkommens durch alle EU-Staaten vor. Diese Klausel, könne laut Prof. Fassbender, anders als in Barrosos Interpretation, kein Veto von anderen Mitgliedsstaaten wie zum Beispiel Spanien rechtfertigen. „Eine solche Obstruktion wäre rechtsmissbräuchlich, wenn ihr Motiv eine „Bestrafung“ der betreffenden Bevölkerung für ihre Loslösung aus dem bisherigen Staatsverband wäre“.

Ein unabhängiges Schottland könnte auch Auswirkungen auf die EU-Mitgliedschaft des Vereinigten Königreichs haben. Im Vergleich zur übrigen britischen Bevölkerung stehen die Schotten der EU weitaus positiver gegenüber. Der Druck auf Westminster ein Referendum über die EU-Mitgliedschaft zu organisieren würde weiter zunehmen. Das Gleichgewicht zwischen EU-Mitgliedschaftsbefürwortern und Gegnern würde durch das Ausscheiden von knapp 5,5 Millionen Schotten viel eher in die Richtung eines Austritts tendieren.

Foto: Politische Debatte im Vereinigten Königreich. / Quelle: the justified sinner, flickr
Foto: Politische Debatte im Vereinigten Königreich. / Quelle: the justified sinner, flickr

Die Europäische Union hat in der Vergangenheit immer wieder bewiesen, wie pragmatisch sie politische Herausforderungen meistern kann, als es beispielsweise um die Aufnahme eines wiedervereinten Deutschlands ging oder als Grönland 1985 austrat. Doch um eine längere Übergangszeit und deren Folgen für EU-Bürgerinnen und Bürger die in Schottland leben und in Schottland ansässige Unternehmen vorzubeugen, sollten sich Schottland, das Vereinigte Königreich und die EU möglichst schnell auf ein Prozedere einigen. Um den besonderen Umständen Rechnung zu tragen käme daher für einen Beitrittsantrag Schottlands nur eine Vertragsänderung unter Art. 48 oder eine sinngemäße Anwendung des Art. 49 in Frage. Ohne weiteres anwendbar sind die materiellen Kriterien, die ein Beitrittskandidat erfüllen muss: Achtung und Forderung der Menschenwürde und Menschenrechte, der Freiheit, Demokratie, Gleichheit und Rechtsstaatlichkeit. Überdies besteht die Möglichkeit, dass sich der Europäische Gerichtshof gegen ein automatisches Ausscheiden Schottlands aussprechen könnte, wenn die Bürgerinnen und Bürger Schottlands, ihre Rechte als Europäische Staatsbürger verlieren würden.

Wie London, Madrid und Brüssel auf eine Unabhängigkeit Schottlands reagieren würden ist offen. Die schottischen Unabhängigkeitsbestrebungen könnten die Europäische Union weitaus mehr verändern als Viele denken. Möglicherweise würde die Verhandlung um die EU-Mitgliedschaft Schottlands auch eine allgemeine Vertragsänderung anstoßen. Ein neuer Konvent für die Veränderung des EU-Vertrags scheint angesichts einer potentiellen schottischen Unabhängigkeit und des versprochenen Referendums über die britische EU-Mitgliedschaft immer wahrscheinlicher.

Auswirkungen auf andere Mitgliedstaaten

Wie die EU-Mitgliedschaftsdebatte veranschaulicht, schlagen die Unabhängigkeitsbestrebungen der Schotten weit über die Grenzen des Vereinigten Königreichs Wellen. Welche Auswirkungen könnte ein unabhängiges Schottland, das erfolgreich in der EU verbleiben oder reibungslos beitreten würde, auf andere Autonomiebestrebungen und Nationalismen in Europa und der Welt haben? Diese Frage stellt sich derzeit hauptsächlich im krisengeprägten Spanien.
Auch die Regierung und das Parlament in Katalonien fordern ein Referendum, dem sich die großen Parteien in Madrid und die Zentralregierung jedoch wiedersetzen. In einem Artikel im Guardian vom 11. September – dem Nationalfeiertag Kataloniens – plädiert der Bürgermeister Barcelonas, der liberale Xavier Trias, für die Abhaltung eines Referendums, das für den 9. November geplant ist. Die spanische Regierung solle sich ein Beispiel am Verhalten der britischen Regierung nehmen, die den Wunsch Schottlands respektiert und eine gesunde politische Debatte erlaubt habe.
Ein Ja-Votum der Schotten könnte die Bestrebungen vieler Katalanen verstärken. Denn im Vergleich zum Pragmatismus und der Kompromissbereitschaft der Regierung in Westminster, führt die alleinregierende Partido Popular in Spanien eher eine Vogel-Strauß-Politik. Weil sie nicht auf die Forderungen der Katalanen nach mehr Autonomie eingeht, fördert sie eine Radikalisierung der katalanischen Position. Der spanische Ökonom Luis Garicano bezeichnet die Partido Popular deshalb als den „größten Feind der spanischen Einheit“. Auch in anderen Nationen Europas könnte ein schottisches Ja-Votum neuen Wind in alte Autonomiebestrebungen bringen (z.B. Flamen in Belgien).

Haltung der Liberalen

Foto: Jung und Alt sind stolz auf ihre schottischen Wurzeln. Quelle: Phyllis Buchanan, flickr
Foto: Jung und Alt sind stolz auf ihre schottischen Wurzeln. Quelle: Phyllis Buchanan, flickr

Die britischen Liberal Democrats (LibDems) haben sich zusammen mit den anderen großen britischen Parteien der „Better Together“ Kampagne angeschlossen, obschon auch ein kleiner Teil der Liberalen als LibDems for Yes öffentlich für eine Unabhängigkeit Schottlands werben. Parteichef Nick Clegg hat, ähnlich wie Premier David Cameron, weitgehend vermieden, in Schottland Kampagne für den Verbleib im Vereinigten Königreich zu machen, aus Angst mehr Schaden anzurichten als Nutzen.
Prinzipiell sind die immer stärker werdenden sezessionistischen Tendenzen in den Klein- und Kleinststaaten Europas für Liberale eine schwer zu schluckende Pille. Durch das Anwachsen von immer mehr Interessen, Ansprüchen und Spielern wird das politische Europa strategisch geschwächt.
Andererseits verfechten Liberale die Grundprinzipien Eigenverantwortung, Subsidiarität und Autonomie. Diese ausleben zu können, sollten föderale Bundesstaaten gewährleisten. Anders als in einem Föderalstaat, besitzen die Nationen des Vereinigten Königreichs jedoch eingeschränkte Kompetenzen. Die Unabhängigkeitsbestrebungen sind Ergebnis einer über 40-jährigen Enttäuschung der Schotten durch London. Ein Ja wäre indirekt als Scheitern des Zentralstaats zu verstehen, dem es nicht gelungen ist, den dazu gehörigen Landesteilen und Bevölkerungsgruppen das angemessene Maß an Autonomie zur Selbstentfaltung einzuräumen. Der Vorschlag der britischen Unionsverfechter für weitere Kompetenztransfers kommt spät. Am 18.9. wird sich zeigen, ob er zu spät kam.

Julie Cantalou ist European Affairs Manager der Friedrich-Naumann-Stiftung für die Freiheit in Brüssel.

 

Zeitstrahl

Das 843 gegründete Königreich Schottland vereinigte sich 1707 durch den Act of Union mit England. Auch nach der Vereinigung bestanden weiterhin unabhängige Institutionen, so zum Beispiel die schottische Kirche oder die Bank of Scotland. Bereits im 19. Jahrhundert plädierte die National Association for the Vindication of Scottish Rights für die Übertragung legislativer Kompetenzen und den Aufbau eines schottischen Parlaments. 1914 vertrat die liberale Regierung von Herbert Asquith das sogenannte « Home Rule all round » Konzept, unter dem im Rahmen eines föderalen Systems sowohl Irland wie auch Schottland mehr Kompetenzen übertragen werden sollten. Ein Gesetz für die Rückübertragung mehrerer Kompetenzen an Schottland wurde erarbeitet, doch die beiden Weltkriege lenkten die politische Agenda in eine andere Richtung. Die Frage der Unabhängigkeit oder die weniger umstrittene « Home Rule » kam erst 1960 wieder auf die politische Agenda. Der Entkolonialisierungsprozess und das Ende des britischen Weltreichs ließen in Schottland alte Forderungen für mehr Autonomie aufflammen.

Quelle: Paddy Patterson, flickr
Quelle: Paddy Patterson, flickr

Die Scottish Unionist Party erlitt danach einen stetigen Rückgang, während die Scottish National Party (SNP) 1967 ihren ersten Parlamentssitz gewann. Die Entdeckung großer Ölreserven vor der Küste Schottlands verstärkte die Debatte über Schottlands Unabhängigkeit weiter. In den Wahlen von 1974 gewann die SNP 30% der Stimmen und schickte 11 Abgeordnete ins britische Parlament. Doch 1979 verfehlte ein Referendum über die Errichtung eines schottischen Parlaments knapp die notwendige Stimmenzahl.

Erst nachdem die Labour Partei die Parlamentswahlen in 1997 gewann wurde ein neues Referendum organisiert. 74,3% der Wähler stimmten der Errichtung eines Parlaments und der Kompetenzübertragung zu. Im Mai 1999, hielt Schottland seine erste Parlamentswahl ab. Die Labour Partei sicherte die Regierung während die SNP zur größten Oppositionspartei wurde.
Nach der Wahl 2007 bildete die SNP eine Minderheitsregierung mit der Unterstützung der Grünen. Bereits Ende 2009 publizierte sie ein Weißbuch über die Zukunft Schottlands, in der sie vier mögliche Optionen, vom Status Quo bis hin zur vollen Unabhängigkeit, auslegte. Ein Gesetzentwurf über eine öffentliche Konsultation wurde am 25. Februar 2010 veröffentlicht, doch wurde dieser aufgrund fehlender Unterstützung im Parlament zurückgezogen.

Nach dem Erfolg der Scottish National Party (SNP) bei den schottischen Parlamentswahlen im Mai 2011, bei denen die Partei die absolute Mehrheit der Sitze erringen konnte, kündigte Regierungschef Alex Salmond ein Referendum über die Unabhängigkeit Schottlands an. Im Januar 2012 bot die Regierung des Vereinigten Königreichs, unter Führung von David Cameron, dem schottischen Parlament an, die Kompetenz ein Unabhängigkeitsreferendum abzuhalten zu übertragen. Die Verhandlungen zwischen Westminster und Edinburgh endeten im Oktober 2012 mit der Unterzeichnung des Edinburgher Abkommens. Am 21. März 2013 legte die schottische Regierung den Termin für das Unabhängigkeitsreferendum auf den 18. September 2014 fest.